中国劳动关系学院
MPA教学大纲
课程中文名称：中外行政案例分析
课程英文名称：Analysis of Chinese and Foreign Administrative Cases
课程类别：专业领域选修课
授课对象：MPA研究生
学分学时：2学分，32学时
预修课程：《管理学》、《公共管理学》
课程简介：中外行政案例分析是MPA研究生在理论学习的基础上，结合现实案例展开进一步学习公共管理知识的专业课，主要改变灌输的教学方法，采用案例教学，以模拟政府功能运行的体例，顺应案例教学的特点，立足于全面传授行政管理的基础知识，提高学生的实际分析问题解决问题的能力。本课程主要针对中外公共管理中的相关问题进行理论、实践及前沿的探索，旨在提升MPA学生在日常工作中分析问题、解决问题的能力。
教学目标：通过课堂讲授、案例分析、集中研讨、实验实训等环节使学生掌握中外政府管理的理论、方式、方法和技术，提升MPA学生行政管理的能力和视野。
教学方式：课堂讲授、案例分析、集中研讨、实验实训
课程要求及考核方式：案例分析
课程成绩构成：平时成绩（40%）+期末成绩（60%）
教材及参考书目：
1. 《行政管理案例分析教程》 江超墉 主编 厦门大学出版社
2. 陈春花 著，《管理的常识 让管理发挥绩效的7个基本概念》，出版社:机械工业出版社，第1版，2010年1月
3.（美）德鲁克 著，闾佳 译，《人与绩效：德鲁克管理精华》，出版社:机械工业出版社，第1版，015年1月
4. (美)约翰C.麦克斯维尔(John C.Maxwell) 著 路本福、路卫军 译，《领导力21法则：追随这些法则，人们就会追随你》，出版社:北京时代华文书局 ，第1版，2016年1月
5. 张继辰 文丽颜 著，《华为的人力资源管理（实战版）》，出版社:海天出版社 ，第1版，2015年9月
6. 刘泰洪 编著，文献检索与综述实训教程 ，中国人民大学出版社2018年2月版。
7．胡晓东 主编，《公共管理案例分析实验实训教程》，华中科技大学出版社2016年8月版。
8．胡晓东 主编，《公共部门人力资源管理实验实训教程》，华中科技大学出版社，第1版，2013年8月版。
课程框架：
第一讲 行政组织案例分析
学时分配：4学时
教学重点：我国政府公务员绩效考核的基本内容
教学难点：政府公务员与企业员工绩效考核比较及借鉴
理论讲授内容：
一、行政组织的涵义
人类社会是一个有组织的社会，每个人都是一个或多个组织的成员。组织的种类和形式多种多样，大到国家，小到家庭，组织广泛分布于社会生活的各个领域。组织是伴随人类群体活动的出现而产生，并不断发展完善。
行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织就是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个组织系统。行政学所研究的是狭义的行政组织。狭义的行政组织是指依一定的宪法和法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。
二、行政组织的构成要素
1.行政目标。行政组织要有明确的行政目标，总目标确定后,将其按层级进行分解,依次确定所属各组织的分目标。
2.机构设置。机构是行政组织的实体，是行使行政权力的载体，依据法律设置机构是行政组织构成的基础。
3.权责划分。确定行政组织的权责，明确组织间的隶属关系和平行关系，以及行政组织的权责划分。
4.职位配置。行政组织中实行的职位分类，包括合理确定职级、职等、职系等，明确每个公务人员的职责。
5.人员结构。公务人员是行政组织中的主角，合理的行政组织应由具有一定素质和合理智能结构的公务人员组成。
6.管理方式。行政组织通过一定的管理方式，对管理对象施加定向影响，体现行政组织的功能，实现行政目标。
7.运行程序。行政是有一定办事程序的动态过程，行政组织的运行程序，应采取科学的方法，以提高行政效率。
8.法律规范。有效的行政组织具有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。
三、行政组织的特点
1.政治性。行政组织是国家的代表，是国家政治体制的组成部分，是实现政府职能的机构，一般具有较强的政治性。
2.社会性。任何一种行政组织都承担管理社会公共事务的职能。在现代各国国家行政机关干预社会事务的范围和程度不断扩大和加深。行政组织直接或间接干预和管理经济等社会事务。
3.服务性。行政组织是社会上层建筑的组成部分，要适应和服务于经济基础，为社会经济的稳定和发展服务。行政组织是国家权力的执行机关，必须执行法律和法令，服务于社会。社会主义国家的行政组织及其公务人员以为人民服务、为社会公共利益服务为宗旨。
4.整体性。行政组织是一个规模庞大和结构复杂的社会系统。行政组织按不同层次、不同业务部门、不同区域以及不同管理功能和程序，设置相应的组织结构，具有隶属和制约关系的完整权责分配体系。
5.适应性。行政组织的建立、调整受各国的历史条件、经济发展水平、社会政治和经济制度以及文化传统诸因素制约和影响，各国都根据行政管理的实际需要，建立相应的行政组织，并适应客观需要不断进行调整。
6.法制性。行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，行政领导依法由选举或任命产生，一般公务人员的任用也要根据有关法律或法规；行政组织在行使行政权过程中按法律规定进行管理。法制贯穿于行政管理的全过程，行政组织及其公务人员必须依法办事，违法必纠。
四、行政组织的原则
1.适应行政目标原则。行政组织必须与行政职能相适应，并根据行政目标调整。
2.完整统一原则。行政组织是行使国家行政权力的主体，各级各类行政组织构成一个完整的统一体。
3.分权管理原则。行政组织是一个庞大复杂的权力体系，必须实行分权管理。
4.管理幅度与层次适度原则。管理幅度和层次要根据组织的管理对象和内容确定合理结构。
5.职、责、权一致的原则。行政组织是一个权责体系，在行政过程中职务、权力、责任三者互为条件，有效的行政组织须明确规定各个机构和成员的职责范围，授予相应的行政权力,规定其责任,并建立严格的监督、考核、奖罚、升降等制度。
6.经济效能原则。行政组织以国家财政经费为其活动资金，以少量的行政经费支出获得最大社会效益是行政组织的目标之一。
7.调动人的积极性原则。公务人员是行政组织中的主角和要素，应充分发挥行政组织中人的能动性，协调人际关系，激励人的积极性，创造和谐融洽的工作环境。
五、行政组织的类型
行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。
1.领导机构。指企业、事业和行政机构中起决策，监督，执行的重要部门，是企业政府的核心部门。
2.执行机构。指行政组织及其行政人员依法将决策中枢系统输出的决策指令付诸实施，从而实现行政组织预期目标，把行政组织决策方案由理想变为现实的部门。
3.监督机构。指对国家行政机关及其公务人员的行政行为是否遵从法律、规章而进行检查，对行政管理过程及其结果进行监督，以防止和纠正管理中的偏差和事务，约束行政机关及其公务人员的行为，达到保证行政管理顺利进行的机构。
4.咨询机构。指国家行政机关中对各种信息进行手机、加工、传递有效利用和反馈的机构。
5.信息机构。指国家行政机关中对管理所需要的行政信息进行搜集、加工、传递、存贮、处理的机构。
6.辅助机构。指为了中枢机构和职能机构能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机构。
7.派出机构。指国家行政机关依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构。
案例讨论：如何分拆铁道部?
在2013年3月14日的十二届全国人大一次会议第四次全体会议上，《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》得以通过，根据该方案，铁道部不再保留。
在2011年温州“7•23事故”之后，有人曾撰文指出，如果说撤销铁道部为时过早，可以将目前铁道部的“三定”方案中的大部分职责剥离，让铁道部成为一个专司铁路监管的机构。尽管大家也想到中国铁路会政企分开，但是没想到会来得这么快。
如何看待此次铁道部分拆？必须说，此前铁道部政企合一的运作方式也有其可取之处，一个最大的好处是可以集中力量进行铁路建设，这几年中国高铁的突飞猛进就是一个例证。但高铁的迅猛发展掩盖不了中国铁路市场的种种问题。
一方面，铁道部的高歌猛进使得财务风险凸现。这几年间，京津、沪杭、京沪和京广等高铁线路落成，高铁运营为旅客出行增加了更多的选择，当然是好事。但是高铁大规模通行的背后却给铁道部背上了沉重的资金负担。根据铁道部2012年上半年的财务报告，上半年亏损88.1亿，而2010与2011年均实现盈利；数据还显示铁道部成本快于收入增长，融资能力大幅下降，上半年资金来源仅3108亿。为何亏损增加？一个可能的解释就是大规模的基础设施投资增加了财务成本。
另一方面则是为减少财务风险而缩短工期使得安全风险增加。近几年来中国高铁几乎都是比预定工期提前完成，比如京沪高铁比预期提前两年完成。为何要缩短工期、提前完成？很重要的一个原因就是因为项目投资巨大，提前完成可以增加铁道部的现金流。还是以京沪高铁为例，截至今年2月28日，京沪高铁共运输旅客一个亿，以均价700元计算，一共给铁道部增加了700亿元的收入，有力地缓解了铁道部的资金饥渴。
但缩短工期可能带来安全风险。2011年京沪高铁开通之后，就发生了近十起大面积晚点，让公众对中国高铁产生各种疑惑；而此后发生的7•23事件，更是让公众对铁路安全的不信任积聚到了极点。以至于铁道部不得不在京沪高铁上降速。
那么，此次铁道部一分为三是不是意味着这种状况会得到缓解？首先，将铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，有利于交通运输部统筹中国的交通事业，减少由于铁路归铁道部、公路水运和航空归交通部而产生的重复投资。
在一个正常的市场经济里，重复投资在某种程度上是实现市场优胜劣汰的途径。但在中国，由于绝大多数的基础设施投资都是由国有资金投入，重复投资导致的资源浪费将由没有机会发表意见的普通公众承担。从这个意义而言，交通运输部的统一规划可能减少浪费。
其次，政企分开可以更好地保护公众的利益。政企分开后，承担铁道部企业职责的中国铁路总公司被定为正部级，而监管铁路的国家铁路局只有副部级，尽管这会给公众带来国家铁路局是否有能力来监管中国铁路总公司的疑问，但是由一个独立的外部机构对企业进行监管，将扭转以往政企合一的尴尬局面。
监管者和被监管者的身份合一，最大的问题是使铁道部不能对安全事务进行独立的专业判断。作为一个生产者，它的任务就是尽可能地营利；而作为监管者，它的使命是维护消费者的权益。当这两个身份合二为一时，你能指望铁道部能做出什么样的选择呢？一个可能的办法就是捂盖子，尽量掩盖不利于消费者的信息，做出对自己利益最大化的决策。
当然，政企分开只是中国铁路走向市场化的第一步，那么，它能够走多远？很多人怀疑“就此一家，别无分号”的中国铁路总公司的变革能力。不过在我看来，要梳理铁道部的这个百年老店当然需要一个过程，但是只要公路和航空市场是市场化运营，那么外部环境的竞争压力也会逼迫中国铁路总公司采取各项变革。否则消费者会用脚投票作出自己的选择，毕竟，出行并不是只有铁路一个选择。
第二讲 行政职能案例分析
学时分配：4学时
教学重点：政府行政职能的改革
教学难点：行政职能与市场的关系
理论讲授内容：
一、行政职能的涵义
行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在于回答政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题。也就是职权范围、职责深度、职权方式。它既包括政府的行政职责，也包括政府的行政职能，是行政职责和行政职能的辩证统一。概括地说，行政职能是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。
二、行政职能的特点
1.阶级性与公共性。行政职能是国家职能的构成和体现。国家有两种基本职能，一种是政治统治职能，一种是社会管理职能。行政职能一方面必须执行和体现国家的政治统治职能，体现国家意志的要求，反映政府所代表的国家的性质和活动方向，为占统治地位的阶级所赖以存在与发展的经济基础服务，具有一定的阶级性；另一方面作为国家权力的执行机关，它必须适应国家社会生活发展的需要，承担和执行社会公共管理职能，以服务社会公共利益的面目出现在世人面前。
2.执行性与强制性。在现代社会中，国家的行政职能与立法职能、司法职能区别开来。相对于立法职能而言，行政职能具有明显的执行性质，表现为执行国家意志的管理方面的职能。正如美国学者古德诺指出的，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。
3.多样性。从静态分析，行政管理的范围涉及国家和社会生活的各个方面，行政职能广泛渗透到整个社会生活的每个角落，涵盖社会的各个领域，并且每种职能都具有十分丰富的内涵。这种职能范围的多样性不仅是非政府机构的职能无法比拟的，也是其他国家机关职能如立法、司法职能所望尘莫及的。
4.动态性。另一方面，由于行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会的需求，它与社会变化直接相联系，它对持续的社会变迁与复杂化极为敏感，往往以各种机动灵活的方式渗透到社会生活中去，以解决这些问题。因此，行政职能是动态变化的，行政职能的范围、内容、主次关系、作用方式等必然随着环境的变化而变化。适应环境变化需要，及时调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提基础，也是政府行政系统赖以生存与发展的前提条件。
5.整体性。政府行政系统和行政行为是整个社会系统中的一个子系统，行政职能是整个社会职能系统的一部分。从国家机构系统来看，国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成的，行政职能是整个国家职能系统的一部分，它与国家其他职能有机地联系着：行政职能的行使既受立法机关的监督，又以司法机关等国家强制力为后盾。从行政系统自身来看，行政职能本身也是一个完整的体系，其职能结构极为庞大和复杂。
三、行政职能的构成
（一）政治职能：亦称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治政治职能。
1.军事保卫职能。即维护国家独立和主权完整、保卫国防安全、低于外来侵略的职能。
2.外交职能。即通过政府的外交活动，促进本国与世界其他各国正常的政治、经济往来，建立睦邻友好关系，促进国与国之间互惠互利，反对强权政治，维护世界和平等方面的职能。
3.治安职能。即维持国家内部社会秩序、镇压叛国和危害社会安全的活动、保障人民的政治权利和生命财产安全、维护宪法和法律尊严的职能。
4.民主政治建设职能。即通过政府活动，推进国家政权完善和民主政治发展的职能。
（二）经济职能：指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府经济职能主要包括两方面。
1.微观经济职能
政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面：（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排（2）价格管制（3）维护公平的竞争秩序（4）质量管制
2.宏观经济职能
（1）财政政策。财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观经济，使政府的经济目标得以实现的经济政策。财政政策包括两大基本部分：税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支点是累进税制度和社会保障制度两大部分，它们构成自动削减经济波动的第一道屏障。
（2）货币政策。货币政策发挥作用的主要政策工具有：法定准备金；贴现率；公开市场业务。
（3）产业政策。产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源；保护幼小民族产业的成长；熨平经济震荡；发挥后发优势，增强适应能力。
（4）提供经济基础设施。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。
（三）文化职能
文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。它是政府管理最古老、最重要的职能之一，与社会的意识形态、价值观和精神文明状况相联系，在不同时代和不同国家有着不同的内容。文化职能是政府通过制定和实施各项文化政策加以实现的，其核心在于政府通过对文化事业的的管理，维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。与国家用强制性的方式维护自己的统治地位相比，意识形态以软的方式影响人们的思想，以达到对社会的控制。政府维护对社会思想的统治是通过政治社会化来实现的。政治社会化就是形成、维护和改变社会成员的态度、信仰和感情的过程。政府的教育行政部门、文化管理部门等职能部门就是负责管理执行社会化的机构，并通过家庭、学校、大众传播工具和政府组织等具体机构履行这一职能。比如教育行政部门通过对教学内容的审查，培养未成年公民对国家和民族的认同意识；通过对教学内容的规定，培养公民良好的道德品行和强烈的社会责任感。一个公民对国家和民族的心理认同意识，来源于各种形式的早期教育，这关乎一个国家政治统一、民族团结的社会心理基础，如果一个政府的公共教育政策甚至不能加强公民对自己祖国和民族的认同感和凝聚力，就是公共教育政策的最大失败。
（四）社会职能
社会职能指政府承担的社会服务和社会保障职能。它是政府管理中内容最为广泛、丰富的一项基本职能，凡致力于改善、保证人民物质文化生活、体现人道主义思想的各类事务，都在社会职能的范围内。现代社会中政府职能的极大扩张也主要是社会职能的拓展。政府社会职能的内容主要有以下方面：
1.提供社会保障。在财政政策中，社会保障制度“逆市场风向而行”，自动关闭和开启，发挥着刺激或抑制需求，从而间接影响着宏观经济的作用。与此同时，社会保障又是对公民基本生存权利和基本生活条件的保障，这是政府的公共伦理要求，追求的是社会公平，因而又属于政府的社会职能。
2.人口政策。人口政策与行政管理的相关性主要集中在对一个国家人口数量、质量及其结构的控制，属于公共管理的重要内容之一。人口问题是最直观地体现公利与私利关系的少数几个领域之一。生育权是基本的人权之一，一个家庭生几个孩子表面上是个人的事情，但是人口的数量和质量又对宏观经济和社会发展带来巨大影响：降低或提高人均收入水平；增加或减少社会总需求；社会福利和公共产品供给不足；加剧或缓解人口与自然资源的矛盾影响未来的就业岗位数目和就业率，等等。显然，如果人口数量变化速度超出经济社会发展客观允许的可吸纳程度，不仅会严重恶化宏观经济的运行态势，使市场配置资源功能的发挥受到很大限制，而且带来诸如教育、住房、交通等大量的社会问题，直接影响到人们的生活水平和生活质量。因此，人口问题与公共利益相关。众所周知，符合经济社会协调发展的人口增长率不可能依靠市场机制的自发调节来实现，市场机制也基本上不能对家庭的生育动机产生影响。因此，人口问题只能由政府运用公共权力、依据人口发展规律制定符合国情的人口政策，用政策手段调控人口的增减，并通过相应的职能机构推行实施。调节控制人口符合全社会的共同利益和长远利益。
3.保护自然环境。自然环境是人类赖以生存的基本条件，在自然环境日益恶化的今天，环境问题已经成为威胁到人类生存的带普遍性的全球性问题，人类从来没有象今天这样深切地意识到环境对人类的重要性。环境问题主要是由社会的经济活动所引起，人类的生产和消费活动会不同程度污染、破坏环境。在农业社会，人与自然环境的矛盾并不突出，随着工业化、城市化的到来，以及科技成果的广泛应用和自然资源的大力开发，出现了日益严重的环境污染，加上人类自身对自然资源不合理的利用以及恣意掠夺，生态破坏问题愈演愈烈。环境的恶化和生态失衡不仅威胁到当代人的生存发展，也影响到子孙后代的生存。
四、行政职能的转变
（一）行政职能转变的内容
行政职能转变，不仅包括行政职能内容的转变，还包括政府行政职能方式、行政职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。主要包括三个方面：
1.行政职能的外部转移。即政府与其他非政府组织之间发生的职能重新调整和组合。按照社会主义市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中介组织，同时还应将属于自己的职能收归政府所有。
2.行政职能的内部转移。即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。（1）纵向层级之间按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任；（2）在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。
3.行政管理方式的转变。即政府行使职能的方式，包括工作方式、工作作风、运行程序等各个方面。政府行政管理手段的转变，就是要按照社会主义市场经济的要求，将传统计划经济体制下的单一行政手段，转向以综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。
（二）我国行政职能转变的内容
1.职能重心的转变
1956年在我国完成了社会主义的基本改造之后，党和国家的工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来。但由于错误思想的影响和对马克思主义关于社会主义个别结论理解的偏差，导致了我国在长达20多年的时间里，一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。党的十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上来。为此，各级人民政府紧紧围绕经济建设这个中心，实现了政府职能重心的根本转变，开创了我国行政管理的新局面。
2.职能方式的转变
随着政府职能重心的转变，政府职能方式也进行了转变。这种转变主要体现在： 随着政府职能重心的转变，政府职能方式也进行了转变。这种转变主要体现在：(1)由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主(2)由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。(3)由重视计划、排斥市场转向把计划．与市场有机地结合起来。
3.职能关系的转变
职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。理顺职能关系，也就是要理顺上述这些关系。
（三）行政职能转变的必要性
1.转变行政职能，是依法治国的客观要求。改革行政管理体制、转变行政职能，是坚持依法治国基本方略、全面推进依法行政、建设法治政府的客观要求。全面推进依法行政，建设法治政府，就是要用法律手段推动改革进程，用法律形式固定改革成果，最终为建立现代行政管理体制提供法制保障。
2.转变行政职能，是落实科学发展观的需要。公共行政科学化是转变行政职能的内在动力，行政管理科学化和技术手段现代化是行政职能转变的必然结果。落实科学发展观，需要完善相关保障机制，转变行政职能，合理设置行政机构，理顺中央与地方关系，建立起一套符合科学发展观要求的政绩考核标准和执法责任制等制度，促进经济社会全面协调可持续发展。
3.转变行政职能，是构建社会主义和谐社会的必然要求。政府严格依法行政，提供各种公共产品和服务，更好地促进公平正义；人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理社会事务，更好地实现社会和谐、社会与人的自由全面发展。
4.转变行政职能，是社会主义市场经济的客观要求。随着社会主义市场经济体制的不断深化，市场资源配置的基础性作用越来越突出。管理型政府已经严重不符合市场经济的要求，政府应该为市场经济服务。
5.转变行政职能，是我国社会主要矛盾转化的必然要求。我国的社会主义初级阶段，党的国家重心转移到社会主义现代化建设上来，要求多方地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，要求行政职能转变，把组织和领导经济建设，发展生产力作为各级政府最重要的职能。
6.转变行政职能，是应对经济全球化趋势发展的需要。经济全球化趋势的发展，对政府履行保障国家安全和参与国际公共事务等职能，提出了新的课题。减轻政府财政压力，适应行政管理社会化的发展趋势，迫切需要改革行政管理体制和完善经济法律制度。
（四）行政职能转变的关键
政企分开，是建立社会主义市场经济体制的内在要求，是行政职能转变的关键，也是当前中国政府机构改革能否成功的必要条件。
1.政府与企业的社会职责的分开。政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行有效的管理，而企业的社会职责是依照国家法律和市场规则，以最少的投入向社会提供最多最好的产出。
2.企业所有权与经营权的分开。按照公司法人治理结构，企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的，股东会、董事会、监事会和经理层，要各负其责、协调运转、有效制衡。
3.政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。在政府内部，国有资产所有者职能与行政职能必须分开，同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。
（五）行政职能转变的措施
1.进一步准确界定行政职能。在社会主义市场经济体制下，政府的经济管理职能主要是进行经济调节，加强市场监管，为企业创造良好的经营环境并搞好服务等。各级政府应当按照分级管理的原则，对上述职能进行进一步明确和合理划分。其中，能够用法律法规固定下来的，就把它用法律法规固定下来。同时，各级政府都要坚持依法行政，既要防止行政职能不到位，又要尽可能避免侵犯企业合法权益的现象发生。
2.进一步深化政府机构改革。相比发达市场经济国家，我国政府机构比较庞大，要根据市场在资源配置中发挥基础性作用的要求，进一步明确行政职能，并根据行政职能的要求调整和完善政府机构，以促进社会主义市场经济体制的不断完善。
3.把行政职能转变的重点放在制度化、程序化、规范化建设上，使依法治国方略真正落到实处。依法治国直接表现为对行政职能的构成内容和运行程序的规范和约束。现在，我国有关政府的职责和作用的法律规范很少并且过于笼统，使得政府的工作人员在履行职责时随意性的空间很大，而有效约束的力度很小，难以避免权力的滥用。我们必须要在政府管理社会事务的制度化、程序化、规范化建设上有所作为，才能真正把行政职能转变到与完善的市场经济体制相适应的目标模式上来。
4.大力发展和规范社会中介机构和行业协会，增强社会自我管理的能力，构筑政府与社会共同治理的模式。一是要理顺政府部门、行业管理和中介机构之间的相互关系，强化行业协会的管理职能，逐步建立起以行业自律管理为主、政府间接管理为辅的管理体制；二是要继续大力发展各种中介组织满足市场经济发展的需要。三是加强立法和执法工作，使中介行业管理逐步走上法制化轨道。
案例分析：
天然气定价权应还给市场
天然气最近摊上大事了！4月天然气涨价传闻搅乱了老百姓的正常生活，各地频现排队抢气之景。对此，国家发改委及时辟谣，但主管部门安抚之声尚余音绕梁，吉林长春、河北邯郸等地就迫不及待地调涨天然气价格，居民顿生被“偷袭”之感。
天然气消费具有刚性，民众及各生产部门对其价格敏感度较高，是为行政主导终端售价模式由来已久的重要原因。然而，发改委稳定总体物价水平与地方涨价诉求之间的偏差表明，天然气价格亟待通过市场化改革予以厘清。
其他城市是否也会“邯郸学步”，跟涨天然气价格，现在谁也不敢妄下断言。目前我国天然气价格是由出厂价、管输费和城市管网费三部分组成，除了个别试点城市外，前两个环节价格受国家统一调控，终端售价则由地方调节。不可否认，行政部门以一己之力难以实时切中市场脉搏，在稳物价的管控思路下天然气价格长期在低位徘徊。此前基于天然气进口成本与运输成本走高等原因，国家发改委曾在2010年先后调整了管道运输价格与出厂价，但事实表明这一调价未能到位。以西气东输二线进口中亚天然气为例，2012年前三季度平均不含税到岸价格为2.48元/立方米，但国内天然气出厂价仅为1.1元/立方米，每立方米亏损超过1元。
应当指出的是，天然气扭曲的价格机制表面上压低了社会产品出厂价格，但却在实际上抑制了厂商的供给意愿，怂恿了高耗能产业的肆意扩张，从而导致诸多不经济现象。数据显示，较为清洁的天然气在世界能源结构中比重不断加大，平均已接近30%左右，而中国这一数据仅为4%左右。
可见，正是价格失序缓滞了天然气对传统煤炭资源的替代步伐。近期肆虐的雾霾高污染天气正在向我们发出警示，以环境为代价的经济增速最终会得不偿失，只有发展绿色经济才具有长久生命力。恰因此，天然气价格改革已然箭在弦上，行政身影须尽早从定价环节淡出，让位给市场力量自发调节。
值得一提的是，天然气价格改革关乎国计民生，理当获得民意的充分理解与支持。回顾此前资源价格调整，“逢听必涨”现象司空见惯，由此加剧了民众对能源价格改革的抵触心理。而公开能源品供给成本、内部运转机制等信息，并广泛接受民意反馈或许可以消弭这种恐慌情绪。
其实，我国天然气供给链条的价格传导机制极为不畅，在进口气源和长输管道在亏损或微利的同时，大部分城市天然气经营公司却坐享厚利。例如北京市天然气集团2012年盈利高达21.3亿元，同比增长13.3%；上市公司深圳燃气同期净利润为5.28亿元，同比增幅30.37%。那么天然气涨价因素是否能通过供给方内部予以消化，而非简单转嫁给终端用户？是否能通过厂商管理挖潜减少既有亏损幅度？这些关乎是否需要涨价、涨价合理幅度的核心信息理应公之于众，只有在信息对称的语境下，各种质疑之声才可能获得满意解答。其间，即便部分中低收入家庭生活因天然气价改而受到波及，相关财政补贴等扶持政策也容易落实到位。
能源价格改革的目的不是为了涨价，而是要抑制垄断、行政过度干预等非市场化因素蔓延，通过竞争破解价格定位难题。就此而言，天然气价格改革走向成功的一大前提就是要营造一个充分竞争的市场氛围。在美国等发达国家，天然气等资源品供给市场已实现生产厂商众多、且与管道公司分业经营的充分竞争状态。但目前我国天然气上游勘探与生产垄断气息浓厚，主要由中石油、中石化和中海油三大巨头承担，而天然气中游的长输管网也主要由这三大巨头经营。未来只有全面降低准入门槛，实现各路资本公平竞争，才可能倒逼供给方强化内控、成本透明、真正实现让利于民。
第三讲 公共部门人力资源管理基础知识
学时分配：4课时
教学重点：公共部门人力资源管理的概念、目标、任务
教学难点：公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的区别与联系
理论讲授内容：
一、公共部门人力资源的概念、特点、受制于影响因素
公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织、事业单位、国有企业。政府是公共经济部门的最主要成员。
公共部门人力资源是指在公共部门中工作的所有具有劳动能力的各类人员的总和。
特点：
1.意识以公共性为主导：保护公共利益，关键看手段，买火车票12306，先实名注册、再双向认证，增加了消费者的成本，是通过抑制不法分子的行为为手段
2.以自己领导至上（以能力至上）；
3.以公共利益为行为目标（以经济利益为目标）；执法行为，公共事务行为（规划局）
4.竞争以资历为主（以能力为主）；
5.交往以感情为纽带（以利用、价值为纽带）
6.行为的“被工具性”
7.行为的“公众便捷性”
决定因素：
组织文化
政策法规
领导风格
个人道德
二、公共部门人力资源管理的概念、目标、任务
公共部门人力资源管理是指以国家行政组织为主要对象,依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程的总和。
公共部门人力资源管理的目标，是根据社会经济发展对政府提出的要求而设立的。它既要满足政府实行社会管理、社会服务、实现政府组织管理与发展目标的人才需求，获取与开发各类、各层次人才，也要满足公共部门工作人员个人成长与发展的需求。
为了实现上述目标，公共部门人力资源管理的基本任务是：
创造一个有利于人才脱颖而出的环境。人的生存与发展是离不开环境的，公共部门人力资源的环境是人力资源健康成长和合理使用的基础。良好的环境将有助于公共部门人力资源的开发与使用；恶劣的环境将阻碍人才的成长，甚至是扼杀人才。所以公共部门人力资源管理的基本任务之一，就是要创造和提供良好的环境，有助于人力资源开发与管理。
改革旧的人事行政管理体制。公共部门人力资源管理体制是国家政治体制的重要组成部分，它决定了公共部门如何选才与用才；决定了公共部门人力资源成长的方式与途径。良好的人力资源管理体制，是国家政权稳定的基础，陈旧落后的人力资源管理体制将会影响到整个社会人力资源的成长与供应，甚至将阻碍社会的进步。所以公共部门人力资源管理的首要任务之一就是要改革我国长期以来计划经济体制下旧的人事行政管理体制。
建立符合社会主义市场经济要求的管理机制。建立符合社会主义市场经济体制要求的、有助于公共部门人力资源开发与管理的现代人力资源管理机制，是目前公共部门人力资源管理的首要任务和迫切要求。积极实施和完善中国公务员制度，在公共部门人力资源管理中引入竞争机制、保障机制、激励机制、新陈代谢机制、监控机制等行之有效的管理方法与管理手段，将有助于推动我国经济体制和政治体制改革。
加强公共部门人力资源管理的法制化建设。法治化作为现代社会一个基本的治国原则，它也是现代公共部门人力资源管理应坚持的原则。加强公共部门人力资源管理的法制化建设，其目的是为了规范政府的人事行政管理行为，避免人力资源管理中的失误与偏差，坚持公平、公正、公开的原则，为吸引优秀人才、合理使用人才、拥有优秀人才提供制度保证。
建立一套科学的管理方法与管理手段。长期以来，在管理方法上我们一直沿用传统的经验式的管理方法，在公共部门人力资源管理上，主要依靠管理人员的经验和悟性，缺乏科学的现代化的管理方法和管理手段。即使是有一些“经验”，也无非是一些行政长官命令式的行政方法与行政手段，缺乏行之有效的经济方法与经济手段；长期以来我们习惯于定性分析而忽视必要的定量分析，因此，随着市场经济的建立与不断完善，我国的人力资源管理也急需建立一套与之相适应的现代化的、科学的、完善的人力资源管理方法与管理手段，使得人力资源的开发与管理更趋于科学化和现代化。从岗位走向行为，绩效：行为计划（决策）、行为执行、行为效果。
三、公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的区别与联系
公共部门人力资源管理的公益性和公法性的基本特征，决定了其与企业人力资源管理在价值取向、管理体制、数量质量、具体职能等方而有着显著差异。但是，随着我国政府职能的转变以及市场经济的发展，人力资源在两大部门之间的流动，公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的互动，将有助于推动公共部门人力资源管理的进步。主要讲授：公共部门与私营部门的比较、公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的宏观比较、公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的微观比较、公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的互动。
四、我国公共部门人力资源管理的专业发展、研究机构
专业发展：一个章节——一门课程——一个专业
专业支撑：分类、录用、薪酬、绩效、培训、职业生涯
专业层次：本科、硕士、博士
研究机构：院校、行政学院、学会
五、中美公共部门人力资源管理的职能比较
（一）在公共部门人力资源规划方面的比较
（二）在公共部门人力资源录用方面的比较
（三）在公共部门人力资源绩效管理方面的比较
（四）在公共部门人力资源薪酬管理方面的比较
（五）在公共部门人力资源培训方面的比较
（六）在公共部门人力资源职业生涯方面的比较
实践环节：
观看“美国联邦政府人事管理改革”纪录片，主要学习美国联邦政府自政党分账制以来，公共人事管理方面的变革，尤其是功绩制的建立，推动了美国联邦政府在公共人事管理方面的改革。
案例讨论：北京某国有保安公司离职率为什么得到了控制？
思考题：
1.公共部门人力资源管理与组织变革的关系？
2.美国联邦政府公共人事管理的改革对我国政府公共部门人力资源管理有什么启示？
3.公共部门人力资源管理与人事管理的区别与联系？
第四讲 行政领导案例分析
学时分配：4学时
教学重点：行政领导模型
教学难点：行政领导力的构成与培养
理论讲授内容：
一、领导的含义
领导是领导者为实现组织的目标而运用权利向其下属施加影响力的一种行为或行为过程。领导工作包括五个必不可少的要素：领导者、被领导者、作用对象（即客观环境）、职权和领导行为。根据《管理学基础》中的解释：领导是以实践中心展开的，由拘役社会系统中的领导主体根据领导环境和领导客体的实际情况确定本系统的目标和任务，并通过示范、说服、命令、竞争和合作等途径获取和动用各种资源，引导和规范领导客体、实现既定目标，完成共同事业的强效社会工具和行为互动过程。
二、行政领导的含义
行政领导是指国家行政系统中各级各类行政领导者和行政领导集团通过决策、指挥、监督、协调及控制等职能活动，依法行使其权利，发挥其影响，确定并实现行政目标的活动过程。国家行政机关领导者依法运用行政权力，通过行政组织和公务人员，对国家行政事务进行决策、指挥、协调、控制、检查、监督等行政活动。行政领导在行政各个方面及其全过程处于主导地位，它的正确与否决定着行政职能的实现程度和状况，决定着行政效率的高低以及行政目标能否实现。
三、行政领导的构成要素——领导者、被领导者、群体目标和客观环境
行政领导是一个包括许多因素的系统活动，其构成的基本要素包括:①行政领导者,是在行政中处于决策、指挥地位的个人或集体，是行政管理的主体和关键因素。②被领导者，是领导者所辖的个人或组织。对领导者来说，他们是行政领导的客体，对行政领导行为的作用对象来说，他们又与领导者结合组成行政领导的主体，被领导的素质和能力，以及他们对完成本职工作的热情、主动性和创造性，在很大程度上决定着行政领导的绩效。③作用对象，是行政领导者和被领导者共同作用的客体。根本不同的作用对象，可采用不同的行政领导方法。④客观环境，包括行政领导的内部条件以及外部的政治、经济、文化等方面的实际情况，它是制约行政领导绩效的主要因素。行政领导者应根据面临的特定环境及其变化，审时度势，因地制宜，确定适用于现时客观环境的领导方法、领导艺术，以达到最佳领导效果。
四、行政领导的特点
1.行政领导的权力是国家法律或行政法规确定的，在国家行政领域内具有强制性和约束力。
2.行政领导和权力范围，受国家权力机关和有关法律、法规、制度的限制与监督。
3.行政领导是运用国家法定权力，并依法实施领导职能的行为，具有高度的权威性。
4.行政领导具有明确的隶属关系，即由有关法规明确规定行政组织内的领导与被领导关系。
5.行政领导随着国家行政管理活动的产生、发展而产生和发展。
五、行政领导在行政管理中的作用
1.行政领导是行政管理协调统一的保证。行政管理本身是一个复杂的社会系统。行政管理既有纵向层次的区别，又有横向领域的划分。为了保证系统内行政活动的协调和统一，就需要行政领导的统一意志和统一指挥，这是对所有行政管理的共同要求。
2.行政领导贯穿于行政管理的全过程。行政领导是一种具有管理性质的社会活动，行政管理过程与行政领导过程是交叉的。就具体过程来看，行政管理实质上是一个不断制定和执行政策的过程。
3.行政领导是行政管理成败的关键。行政管理是由诸多因素构成的大系统，每个因素都对行政管理产生影响。由于行政领导具有统领、引导的整体管理功能，尤其是行政决策规定了目标及达到目标的途径和措施，因而成为行政行为的指南和准则。正是这样的决定作用规定了担负行政决策责任的行政领导，是整个行政管理活动成败的关键。
六、行政领导的职位、职权、职责——三者是统一的
行政领导的职位、职权、职责之间是有机的整体，行政领导的职位是行使职权、履行职责的前提，是职权、职责的载体。
1.行政领导者的职位是指具有一定职务、职权、职责的工作岗位。行政领导者的职位是以“事”而不是以“人”为中心设置;根据工作需要而设置;有明确的职责、工作范围、工作量、工作内容等要求;不能任意设置，应视社会发展需要程度依法增减;有明确的宗旨。
2.行政职权与行政职位是相联系的，是为履行其职责而依法赋予的权力。职权是国家根据职务和职责的规定，依照法律赋予职位的权力，以保证实现行政目标和行政计划，真正履行起应负的义务。
3.行政领导的职责是行政领导在国家行政机关行使职权，从事管理活动时应尽的工作义务。具体表现为承担一定的政治责任、行政责任、经济责任、社会责任和法律责任。
职权是与职位联系在一起的，是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质;职权是有限度的权力，由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分。职责、职位与职权密不可分，共同构成一个行政领导的有机统一体。履行职责，是行政领导的核心内容。行政领导职位的设置、权力的行使，都是为了更好地履行职责。
案例讨论：河北张北县委书记离任万人送行
2013年8月19日齐鲁网《每日新闻》播出“河北张北县委书记离任万人送行”视频内容。
主持人：今年4月一首县委书记的MV，在网上引起了广泛的争议，MV的内容是歌颂河北省张北县县委书记李雪荣的，当然也有人说这是在拍马屁，昨天这位县委书记要离任了，网上的一段视频再次引起了大家的关注。
解说：昨天一早，张北县政府大院里里外外人山人海，在得知李雪荣书记要正式调离张北到市里任职后，当地的老百姓都早早的赶了过来送李书记一程，他们拉起了一条条横幅，“无论您到那里千万保住身体”，“李书记常回家看看”，“张北因你而精采”。群众自发组织的锣鼓秧歌队，也到现场进行了激情高昂的表演，在和同事简单合影留念后，李雪荣就被群众给围了起来。
群众：常回家看看。
解说：上到头发花白的老人，下到几岁的孩子，现场成千上万的百姓都舍不得李书记的离开，他们紧紧拉住李雪荣的手，李书记也激动的流下了泪水。
李雪荣：谢谢大家了。
群众：李书记，常回来看看。
解说：大家为李书记鼓掌，感激这位他们心中的好书记，李书记的车开走后，很多百姓还是不舍的跟着往前走。在张北县的贴吧里我们看到，大多数网友都对这位“心中的太阳”李书记，给出了很高的评价，说这几年张北发生了翻天覆地的变化。
图木森（张北蒙古营村村民）：这几年张北的变化是打动人心的，天翻地覆的变化，盖着高楼和大瓦房，高兴地也不知道是哪了。
第五讲 公共财政案例分析
学时分配：4学时
教学重点：公共财政与税收管理
教学难点：公共财政的收支管理
理论讲授内容：
一、公共财政的含义
公共财政(Public Finance)是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效” 缺陷。公共财政的历史使命，在于它支持、促进着市场经济体制的形成和发展。有市场经济体制，必有公共财政，二者相互制约，相互促进，交替推动，共同前进。只有真正推行公共财政，才能建立与完善社会主义市场经济体制。公共财政是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。
“公共财政”的真正要义：并不在于新古典主流经济学所表明的“市场失效”这一经济逻辑起因，而在于其预算法治和民主财政的“政治实质”内涵。应该说，法治性、民主性在我国公共财政理论中早已得到重视，但实际在对“公共财政”和“公共利益”的公共性理解上存在不足。
二、公共财政的特点
1.公共财政是弥补市场失灵的财政，公共财政活动的领域主要是在市场失灵领域。
2.以满足社会公共需要作为公共财政的出发点和落脚点。在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起基础作用。政府职能的公共化，决定了公共财政要以满足社会公共需要为出发点和落脚点。
3.公共财政必须为市场提供一视同仁的服务。
4.公共财政具有非市场营利的性质。
5.公共财政是法治化的财政。
三、公共财政的职能——资源、收入、调控、监督
1.资源配置职能。是指将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，从而优化全社会的资源配置。在社会主义市场经济中，市场这只“无形的手”在资源配置中发挥基础性作用，政府这只“有形的手”主要在市场“失灵”的领域发挥作用。作为政府履行职能的重要手段之一，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会公共需要资源的直接分配，又包括对全社会资源的间接调节。
2.收入分配职能。是指政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，以公平收入分配。在政府对收入分配不加干预的情况下，一般会根据个人财产多少和对生产所做贡献大小等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配。这种市场化分配有利于提高效率，但容易造成社会成员间收入差距过大，从而需要政府对市场初次分配结果实施再分配调节，促进形成合理有序的收入分配格局，维护社会公平与正义。财政的收入分配职能主要通过税收调节、转移性支出（如社会保障支出、救济支出、补贴）等手段来实现。
3.调控经济职能。是指通过实施特定的财政政策，促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。政府根据宏观经济运行的不同状况，相机抉择采取相应的财政政策措施。当总需求小于总供给时，采用扩张性财政政策，增加财政支出和减少政府税收，扩大总需求，防止经济衰退；当总需求大于总供给时，采用紧缩性财政政策，减少财政支出和增加政府税收，抑制总需求，防止通货膨胀；在总供给和总需求基本平衡，但结构性矛盾比较突出时，实行趋于中性的财政政策。
4.监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和调控经济各项职能中，都隐含了监督管理职能。在市场经济条件下，由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性，都需要财政的监督和管理，以规范财经秩序、促进社会主义市场经济健康发展。我国是以公有制为基础的社会主义国家，必须保证政令统一，维护国家和人民的根本利益，这就更需要强化财政的监督管理职能。
四、公共预算的含义
从政治维度、管理维度、经济维度和财务管理维度四个维度来理解公共预算：第一，预算分配实际上反映了政府政策的优先性，是不同的参与者讨价还价的结果，这反映了公共预算的政治性；第二，公共预算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技术使得公共服务和公共项目的提供更有效；第三，公共预算还是经济平衡工具，它往往承担着刺激经济增长或稳定经济、促进就业，抑制通货膨胀等宏观经济职能；第四，公共预算也是一个财务管理工具。
五、公共预算的功能
1.控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。
2.管理功能是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。
3.计划功能是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题。
六、公共预算管理的基本模式
1、分项排列预算模式。以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。
2、规划—计划—预算模式。确定预算项目的目标，编排实现预算目标的方案，后按照预算方案进行预算安排的模式，而不是按照支出项目进行预算。
3、目标管理预算模式。注重预算项目执行的效率而不是主项目与各备选项目之间的选择。
4、零基预算模式。不考虑以前的预算收支情况，而是根据实际需要编排预算项目的模式。
5、绩效预算模式。以绩效或结果为导向的预算管理模式。（为西方国家主要的预算管理模式）
七、预算编制的原则
1.坚持量入为出和“一要吃饭，二要建设”的原则。根据收入和财力的可能安排预算，做到量力而行，收支平衡。
2.坚持实事求是的原则。切实做到收支计划积极稳妥，杜绝瞒报、虚报的现象。
3.坚持综合预算的原则。实施预算内外资金统筹安排。
4.坚持部门预算的原则。部门预算作为一个单位的总预算，是涵盖单位的所有资金的收支预算，既包括本级预算又包括其下属单位预算，既包括正常经费预算又包括专项经费预算。
5.坚持零基预算的原则。人员经费按标准核定，公用经费按部门分类分档的定额核定，事业发展和建设项目按轻重缓急排序。
6.坚持一般不予调整预算的原则。部门支出预算确定以后，除突发性事件和政策性因素增加的必不可少开支，并经财政审核后报市人大批准调整预算外，其它支出项目当年财政不予追加，一律在编制下年度预算时考虑。
八、预算编制的过程
部门预算的编制实行“两上两下”，即自下而上、自上而下的程序。
1.每年定期由财政向各部门布置预算编制工作，具体说明预算编制的有关事项。
2.各部门在规定时间内将部门收支预算建议计划（含基层单位预算）上报财政主管部门。
3.财政主管部门根据资金性质（基本建设、科技三项费、离退休经费、公费医疗经费、住房基金、办案费、排污费、水资源费、城市维护费等专项支出），将部门预算建议计划分送各业务部门进行初审；业务部门审定后，报主管部门统一编制部门预算。
4.财政部门将汇总后的分预算科目、分部门的预算报主管政府综合平衡。
5.预算经政府平衡后，财政向各部门下达收支预算控制总额。
6.在规定时间内各部门（含基层单位预算）将调整后的预算计划报财政部门。
7.财政将汇总的预算建议计划报政府、党委审定，形成的政府预算草案提交人代会审议。经人大批准的预算由财政向各部门（含基层单位预算）批复下达。
九、公共支出（财政支出、政府支出）的分类
公共支出（Public Expenditure）就是公共财政的支出，是政府为市场提供公共服务所安排的支出。公共支出可以确保国家职能的履行，政府经济作用的发挥，在市场经济社会中，可以支持市场经济的形成和壮大。
（一）财政支出分类
1.支出功能分类。简单地讲，就是按政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类设置一般公共服务、外交、国防等大类，类下再分款、项两级。主要支出功能科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备及金融监管等事务、国债事务、其他支出和转移性支出。
2.支出经济分类。是按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。支出经济分类与支出功能分类从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动。我国支出经济分类科目设工资福利支出、商品和服务支出等12类，类下设款，具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。
支出功能分类、支出经济分类与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政支出进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，最终用到了什么地方，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。
（二）政府支出分类
1.政府支出按部门划分
政府支出按部门分类：预算支出可分为工业部门、农业部门、商务部门、交通运输部门、科技部门、教育部门、文化部门、社会保障等部门支出。
将预算支出分为工业部门、农业部门、商务部门、交通运输部门、科技部门、教育部门、文化部门、社会保障等部门支出，一方面，可以分析政府的部门政策导向，一般而言，政府对那些部门投入多，那些部门事业发展快；另一方面，将预算支出按部门分类，直接为编制部门预算服务。
2.政府支出按预算编制方法划分
政府支出按预算编制方法，可分为经常性预算支出、资本性预算支出。经常性预算支出，是指满足政府履行日常内外职能所需要的支出，这部分支出一般都是无偿性支出；资本性预算支出，是指投入社会再生产领域，形成各类资产的支出，这些资产以后可为国家财政带来利税收入。将预算支出分为经常性预算支出、资本性预算支出，可分析政府履行基本公共管理职能与干预经济运行之间的关系。
3.政府支出按预算管理体制划分
政府支出按预算管理体制划分，可分为中央预算支出、地方预算支出。中央预算支出，是指中央政府满足全国性和跨区域性公共物品服务的支出，体现中央政府职能实现的程度；地方预算支出，是指地方各级政府满足区域性公共物品服务支出。这种分类方法，可以分析各级政府履行其职能的具体情况，以及政府间财政分配关系。
十、公共收入的分类
1.税收：政府为履行其职能，凭借政治权力按特定标准强制无偿地取得的公共收入。
2.公债：政府凭借自身信用，按市场供求关系自愿灵活地取得的公共收入。
3.其他收入：行政收费、捐赠、国有资产经营收入、战争赔款等。
十一、税收的特点
（一）税收的强制性
税收的强制性是指税收参与社会物品的分配是依据国家的政治权力，而不是财产权力，即和生产资料的占有没有关系。税收的强制性具体表现在税收是以国家法律的形式规定的，而税收法律作为国家法律的组成部分，对不同的所有者都是普遍适用的，任何单位和个人都必须遵守，不依法纳税者要受到法律的制裁。税收的强制性说明，依法纳税是人们不应回避的法律义务。我国宪法就明确规定，我国公民“有依法纳税的义务”。正因为税收具有强制性的特点，所以它是国家取得财政收入的最普遍、最可靠的一种形式。
（二）税收的无偿性
税收的无偿性是就具体的征税过程来说的，表现为国家征税后税款即为国家所有，并不存在对纳税人的偿还问题。
税收的无偿性是相对的。对具体的纳税人来说，纳税后并未获得任何报酬。从这个意义上说，税收不具有偿还性或返还性。但若从财政活动的整体来看问题，税收是对政府提供公共物品和服务成本的补偿，这里又反映出有偿性的一面。特别在社会主义条件下，税收具有马克思所说的“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切，又会直接或间接地用来为处于私人地位的生产者谋福利”的性质，即“取之于民、用之于民”。当然，就某一具体的纳税人来说，他所缴纳的税款与他从公共物品或劳务的消费中所得到的利益并不一定是对称的。
（三）税收的固定性
税收的固定性是指课税对象及每一单位课税对象的征收比例或征收数额是相对固定的，而且是以法律形式事先规定的，只能按预定标准征收，而不能无限度地征收。纳税人取得了应纳税的收入或发生了应纳税的行为，也必须按预定标准如数缴纳，而不能改变这个标准。同样，对税收的固定性也不能绝对化，以为标准确定后永远不能改变。随着社会经济条件的变化，具体的征税标准是可以改变的。比如，国家可以修订税法，调高或调低税率等，但这只是变动征收标准，而不是取消征收标准。所以，这与税收的固定性是并不矛盾的。
税收具有的三个特征是互相联系、缺一不可的，同时具备这三个特征的才叫税收。税收的强制性决定了征收的无偿性，而无偿性同纳税人的经济利益关系极大，因而要求征收的固定性，这样对纳税人来说比较容易接受，对国家来说可以保证收入的稳定。税收的特征是税收区别于其他财政收入形式如上缴利润、国债收入、规费收入、罚没收入等的基本标志。税收的特征反映了不同社会形态下税收的共性。税收的“三性”集中体现了税收的权威性。维护和强化税收的权威性，是我国当前税收征管中一个极为重要的问题。
十二、税收的要素
税收制度的设置和繁简与社会经济制度有关，但税收制度的构成要素有些是共同的，这些共同的要素为：纳税、征税对象、税目、税率、计税依据、纳税环节、减免税和加成、纳税期限和违章处理。其中纳税人、征税对象和税率是构成税收制度的三个最基本的要素，简称“税制三要素”。税收制度的核心是税法，税法规定了国家向一切纳税义务人征收税款的法律依据。
1.纳税人，也称纳税义务人，是指税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人，它是交纳税款的主体。纳税人包括法人和自然人。法人是指按法律程序，经过工商行政机关审查批准和登记，具备必要的生产手段和经营条件，实行独立经济核算并能承担经济责任，依法行使权利和义务的单位。它包括国有企业、集体企业、私营企业、股份制企业、联营企业、中外合资企业和外资企业等。自然人是指负有纳税义务的个人，如从事工商业的个人以及有应税收入和应税财产的个人。
2.征税对象。征税对象又称课税对象，是征税的客体。它是指国家对什么样的标的物征税。它是区别不同类型税种的标志。税种是国家税收制度中规定征收的税收种类，也就是国家征收的某一种税的名称。依征税对象的不同性质，全部税种可分为四大类：（1）对流转额课税。包括直接以商品流转额为征税对象的增值税和消费税，也包括以劳动服务流转额为征税对象的营业税等。（2）对所得额课税。这是以纳税人的生产经营所得或其他所得为对象征收的税。（3）对财产课税。这是以财产的数量或价值为征税对象课征的税。（4）对特定行为课税。这是以纳税人的特定行为为课征对象征收的税。
3.税率。税率是应纳税额与征税对象的比例或征收额度。它是计算税额的尺度，有两种表示方法：一是用相对数表示，即用比例表示；二是用绝对数表示，即用固定税额表示。税收的固定性是通过税率来体现的。税率是税收制度的核心的高低直接关系到国家收入多少和纳税人负担的轻重，所以税率体现了征税的深度。
4.税目。税目是指税法中规定的征税对象的具体项目，是征税的具体根据。它规定了征税对象的具体范围，反映征税的广度。规定税目一方面可以划分征税与免税的界限，另一方面通过对不同税目规定不同的税率，可以贯彻国家的经济政策。制定税目的基本方法有两种：一种是“列举法”，即按照每种商品或经营项目分别设置税目，必要时还可以在一个税目下设若干子目；另一种是“概括法”，即把性质相近的产品或项目归类设置税目，如按大类或行业设置税目。
十三、税收管理的内容
税收管理是国家以法律为依据，根据税收的特点及其客观规律，对税收参与社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动，也是政府通过税收满足自身需求，促进经济结构合理化的一种活动。 税收管理的具体内容包括税收法制管理、税收征收管理、税收计划管理、税务行政管理。
1.税收法制管理是指税法的制定和实施，具体包括税收立法、税收执法和税收司法的全过程。税法是国家法律的组成部分，是整个国家税收制度的核心，是税收分配活动的准则和规范。税收立法工作由国家立法机关负责，税收执法工作由各级税务机关承担，税收司法工作由国家司法机关来执行。 税收立法是整个国家立法活动的一部分。税收立法是由制定、修改和废止税收法律、法规的一系列活动构成的。税收立法管理是税收管理的首要环节，只有通过制定法律，把税收征纳关系纳入法律调整范围，才能作到依法治税。 税收立法主要包括税收立法体制和税收立法程序两大方面；其中，税收立法体制主要是指立法机关和立法权限的划分。 税收立法权限一般包括国家立法、地方立法、授权立法和行政立法。由于各级机构的税收立法不同，因此，所制定的税收法律规范的级次、效力也不同。 对税收立法活动来说，税收立法程序也十分重要。税收立法程序是指国家立法机关或其授权机关在制定、修改和废止税收法律规范的活动中应该履行的步骤和方法。税法的制定和修改必须依法定程序进行才具有法定效力，税收立法程序是使税收立法活动规范化、科学化的重要保证。税收立法的实践证明，严格按照立法程序进行活动，对于保证国家税法的严密、规范，提高法律的权威性和适用性，维护税收法治的尊严是十分重要的。其中提出税收议案是税收立法的第一道程序。税收议案提出后，税收立法程序进入一个新的阶段——审议税收立法议案的阶段，审议结束后，税收立法程序进行表决和通过税法议案的阶段。表决的结果直接影响到税法草案能否成为法律。立法机关或制定机关将通过的税法用一定形式正式公开发布。它标志着税法制定程序的最后完成。税法公布之后，或立即生效，或在指定的日期生效。
2.税收征收管理是一种执行性管理，是指税法制定之后，税务机关组织、计划、协调、指挥税务人员，将税法具体实施的过程。具体包括税务登记管理、纳税申报管理、税款征收管理、减税免税及退税管理、税收票证管理、纳税检查和税务稽查、纳税档案资料管理。
3.税收计划管理主要包括税收计划管理、税收重点税源管理、税收会计管理、税收统计管理。
4.税务行政管理，又称税务组织管理，是对税务机关内部的机构设置和人员配备进行的管理。具体包括税务机构的设置管理、征收机关的组织与分工管理、税务工作的程序管理、税务人员的组织建设与思想建设管理、对税务人员的监督与考核、税务行政复议与诉讼的管理。
十四、税收管理的要素
税收管理是国家以法律为依据，根据税收的特点及其客观规律，对税收参与社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动，也是政府通过税收满足自身需求，促进经济结构合理化的一种活动。税收管理的具体内容包括税收法制管理、税收征收管理、税收计划管理、税务行政管理。
1.税收法制管理是指税法的制定和实施，具体包括税收立法、税收执法和税收司法的全过程。税法是国家法律的组成部分，是整个国家税收制度的核心，是税收分配活动的准则和规范。税收立法工作由国家立法机关负责，税收执法工作由各级税务机关承担，税收司法工作由国家司法机关来执行。
2.税收征收管理是一种执行性管理，是指税法制定之后，税务机关组织、计划、协调、指挥税务人员，将税法具体实施的过程。3.税收计划管理主要包括税收计划管理、税收重点税源管理、税收会计管理、税收统计管理。
4.税务行政管理，又称税务组织管理，是对税务机关内部的机构设置和人员配备进行的管理。
案例讨论：法国政坛公布财产之后
法国正面临一个“多事之春”！上百万人上街反对同性恋婚姻合法化运动在政府决定要求议会提前二审相关法律后，正在“激化立场”；这场运动的领导者宣称，“奥朗德要流血？他将会看到流血！”4月20日果然在一场未经批准的示威中警方逮捕了70名示威者。而一个维护传统婚姻的组织喊出的口号正是“发动一场巴黎之春运动”?
但另一场空前且更为激烈的政治风暴则正在席卷巴黎。4月15日，埃罗政府37名部长公布了个人财产。人们由此知道法比尤斯是“百万富翁部长”，而最“穷”的是环保部长巴朵，除了1600欧元的银行存款外一无所有！这在“民主体制”的法国国家历史上属破天荒之举。本来此举本意是欲挽回已经破碎的法国选民对政治家和政治本身的信任，应该是一件好事，是民主的进步。然而此举却在法国政坛内部和媒体上引发了另一场“政治与道德之争”。一大批政治家、学者和媒体居然蹦得比天还高：反对“把政治家扒得精光”！甚至有媒体质疑“究竟要透明到何种程度”才算道德了？并宣称，“只有专制国家才要求政治家道德至上”。
事件要回溯到十多天前，当时预算部长卡于扎克在其个人博客上承认，他在新加坡有一个未申报的私人账户，内存60万欧元。法国政坛如被抛下了一颗原子弹！一个恰恰主持国家税收并主管查处偷税、漏税、逃税的政府部长居然自己在海外避税！而且还是在一个经济危机日益严重、政府大幅提高对中产阶级征税的背景下发生的。卡于扎克当即被开除社会党党籍，而此前他已经被迫从政府辞职。卡于扎克早在四个月前被披露拥有这一账户时，他矢口否认。不仅在电视上回答记者“看着我的眼睛”提问时撒谎，而且在国民议会面对500名议员信誓旦旦地声称“我从来没有任何海外银行账户”。
此事引起法国政坛的轩然大波，奥朗德政府陷入严重的信任危机。总统本人的民意跌至史所罕见的27%。为了挽回局面，奥朗德表示要增加政府的“透明度”以回应民愤。于是政府总理埃罗宣布并公布了政府内阁成员的个人财产状况。下一步将向议会提交相应草案立法。
政治需要道德化，是金融与经济危机时期，社会对政治家提出的最起码要求。这在全球都是趋势。更何况，法国是欧洲仅剩的两个政治家没有公布财产的国家（另一个是斯洛文尼亚）。然而令人吃惊的是，在法国，这样一个看似完全正常、应该且获得法国民意高达82%的支持的政治举措，居然遭到相当强烈的反对。这就值得深思了。
反对者包括左翼社会党国民议会议长、右翼前萨科齐总统顾问和右翼反对党UMP主席等重量级人物，以及几乎法国所有主流媒体。反对的主要论点是：政治家是否廉洁应该由专门的委员会来管理，公众没有必要知道。更何况，公布财产又有什么用呢？一著名记者问道：“要是让公众了解政府部长的财产构成是出任部长的必要条件的话，那么为什么民选议员就不应该公布财产呢？如此追溯下去，透明要到何种程度为止？”
其实，这次法国内阁成员公布财产非常有限。但尽管如此，反对的声音依然出乎意料地强烈。因为这一“透明度”如果真的推行下去的话，将有触及真正的权力核心的风险。
哲学家阿兰·芬克尔科罗毫不掩饰其反对态度。他说：“当今世界风行的是??阿桑奇的观点。这种观点认为，世界精英战胜了民众，而只有公布精英们的一切秘密，人民才能重新夺回权力??”所以，追逐政治“透明度”和“道德化”，在他看来，将“掉进??阴谋论的陷阱之中”。这才是问题的症结所在。
第六讲 行政监督案例分析
学时分配：4学时
教学重点：行政监督的原则及形式
教学难点：我国行政监督体制的改革
理论讲授内容：
一、行政监督的含义
行政监督有狭义和广义之分。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。
二、行政监督的分类
行政监督有两种用法：一是指行政主体基于行政职权依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况进行的监督检查，也叫行政检查。另一种是指行政组织系统内容的监督检查，指的是对行政机关和工作人员的监督。由于第一种行政监督本质上属于行政管理职能和行政执法活动的组成部分，所以用行政管理或行政执法即可涵盖，因此一般行政法上的行政监督主要是指对行政权力的监督，其监督对象是行政主体及其工作人员。在第一种意义上使用行政监督概念的著作以及法律规范是极少的。 另外,行政监督可根据不同的标准进行分类。通常有：
1.以行政监督的对象是否特定为标准，可以分为一般监督与特别监督。
2.以行政监督的内容为标准，可以分为公安、工商、海关、资源、环境保护、审计等行政监督。
3.以其实施的时期为标准，可以分为事前监督、事中监督和事后监督。
4.以其主体的任务为标准，可分为依职权的监督与依授权的行政监督。
三、行政监督的原则
行政监督是行政管理活动的一个重要组成部分，因此，行政监督应该遵循一定的原则，以保证行政监督的合法性和有效性。
（一）合法性原则：行政监督的合法性是行政监督主体从事行政监督的必要条件。这种合法性主要体现在行政监督主体的合法性、行政监督活动符合法定程序、行政监督活动符合法定方式三个方面。
（二）经常性原则：行政监督作为一种经常性活动，存在于行政管理活动的全过程，具体贯穿于决策、协调、执行等各个环节。经常性监督，有利于及时发现政府行政组织和公务员在处理公务中的不当行为、违法现象，并及时纠正和处理，避免增加社会成本。
（三）平等性原则：依法监督，法律面前一律平等，是社会主义行政监督的基础。不论是领导机关还是被领导机关，不论是专门监督机构还是一般机构，不论是领导者还是一般公民，在进行监督的权利和接受监督的义务上完全平等，不存在不受监督的特权或享有特权的监督。
（四）广泛性原则：主要指监督主体、监督对象和监督范围的广泛性。行政监督的性质决定了全体公民对政府的公务活动均有实施监督的权利，这种广泛性还表现在行政监督要对一切政府行政机关的行政行为、行政措施、行政制度的实施进行监督。
（五）有效性原则：主要体现在行政监督实施后的结果如何。有效的行政监督就要做到客观、公正、准确、及时，做到违法违纪必究，执法必严。
四、行政监督的方式
（一）事前监督、事中监督与事后监督
事前监督是指在行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行监督。最典型的事前监督是听证会制度。听证会是由立法机关、国家行政管理机构和某些行政事业性单位根据有关规定，召集社会各阶层、当事人或有关受益、受害者进行交流、沟通的会议。
事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督。为了防止行政管理过程中决策的失误和执行出现偏差，必须开始事中监督，即在决策过程中对决策活动进行监督，在执行过程中对执行活动进行监督。从决策过程来看，这种监督是对决策者进行的面对面的监督，有助于及时发现决策失误或决策不当，并对其及时予以纠正;从执行过程来看，这种监督有助于及时了解执行情况，及其向决策中心传递相关信息，不仅有助于纠正执行偏差，而且有助于及时修正原有的不当决策。
事后监督是指行政决策或者行为作出之后，相关监督主体进行的监督活动。现代社会管理日益复杂和多元化，为行政管理带来了一定难度和压力，因此，行政行为往往具有一定先定性，以保证行政权力的权威性和强制性，这就使得人们不能对所有行政行为进行事前监督，这样，就有必要进行事后监督。最典型的事后监督是国政调查。国政调查是立法机关就国家官员的行为、重大事件进行调查。现代世界各国，无论宪法有无明文规定，均普遍承认立法机关拥有国政调查权，并形成了比较完善的国政调查程序。
（二）长期监督与暂时监督
根据监督活动开展的持续时间不同，行政监督又可以分为长期监督和暂时监督两种。
长期监督是由常设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行的监督活动，上下级之间的日常监督和行政监察监督都是属于长期监督。长期监督一定会伴随相应的、稳定的监督主体和规章程序。
暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查。由于暂时监督变化大，产生突然，所以一般不具备一致不变的监督主体和规章程序。权力机关代表的质询活动是一种较为典型的暂时监督。质询是立法机关对行政管理机构进行检查和监督的一个主要方式。所谓质询，是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的地方提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。在我国，对本级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院的工作提出质询，是宪法和法律赋予人大代表或人大常委会组成人员在各级人民代表大会或常务委员会会议期间的一项重要职权。
五、行政监督的构成要素
行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容和标准等四个方面。
1.行政监督主体。如果离开真实的主体，没有有效的制度和完善的机构作为载体，那么，对行政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然，不同的历史时期和不同性质的国家，具有不同的行政监督主体。从某种意义上说，对行政监督主体地位的确立体现了民主程度的差异。中国现阶段的行政监督主体，包括国家的行政监督和社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量，如政党组织、社会团体、公民和新闻媒体等。
2.行政监督客体。行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督，而行政行为和行政权力的载体是国家行政机关及其国家公务员，所以行政监督的指向和客体应当是国家行政机关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员，也属于行政监督的客体。
3.行政监督内容。行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督，而只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失效行为进行监督。所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定;失效行为是指在行政权力的运行过程中，尽管投入了相当多的人力、物力和财力，但仍然没有达到既定目标，行政效率低下等等。政府的违法行为和效率状态构成了行政监督的基本内容。
4.行政监督标准。行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监督，其标准主要来源于以下几个方面：（1）宪法标准。以国家宪法为标准，监督行政机关及其国家公务员制定的规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定，以及行政机关及其国家公务员的行政行为是否符合宪法精神，是否同宪法的规定相抵触。（2）法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳，监督国家行政机关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。（3）纪律标准。为了保证行政机关的有效运转，不仅需要一定的宪法和相关法律规定，而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范，以及政府有关部门制定的工作纪律和规章制度等，所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公务员进行监督的重要依据;（4）公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系，推动社会经济发展，规范社会成员行为的规定、准则和策略等。执行政策是国家公务员的基本职责，违反政策行为必须受到追究和制裁。此外，还有职业道德标准、合理性标准等等。监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响，共同构成行政监督的有机统一体。如果四个要素，缺少其中任何一个，行政监督活动都会难以顺利进行。
六、行政监督的功能
行政监督的功能主要指监督各级行政机关及其工作人员执行国家制定的各项行政法规、行政政策的情况，同时纠正和惩处违犯行政法规、行政规章与行政纪律的行为。具体地讲，行政监督主要有三种基本的功能。
（一）行政督察
行政监督的目的是督察各级行政机关及其工作人员执行国家行政法规、行政规章与行政纪律的情况。这是行政监督的基本功能，它直接关系到整个行政体系的正常运行。为了确保行政督察的有效性，对行政机关的督察活动必须做到规范性和时效性。规范性是指行政督察必须严格遵守国家制定的有关行政法规、行政规章和行政纪律；任何机关和个人，特别是上级行政机关和行政领导不得超越、偏离以上行政督察的合法性依据。时效性是指行政督察必须经常性地进行。行政督察通常分为长期、中期、短期以及专项督察。
（二）行政纠错
行政监督一方面是对行政机关及其工作人员执行行政法规、行政规章和行政纪律的情况进行监督；另一方面是通过监督发现行政机关及其工作人员有违法、违规、违纪等行为时对其进行纠错改正。行政纠错是在行政机关及其工作人员在行政执行过程中出现了违犯有关行政法规、行政规章、行政纪律的情况下，特定行政监督部门所进行的行政活动。行政纠错的突出特点就是，行政纠错只是在发现问题之后的一种补救行为。也就是说，行政纠错不能防患于未然，是一种被动的行政监督。
（三）行政防护
监督都具有防护性的功能和作用，但是不同类型和不同层次的监督，其防护功能不同。行政防护作为行政监督的一种功能，既可以防止某种行政违法、违规、违纪等行为的发生，又可以防止行政机关及其工作人员在行政活动中有关行政违法、违规、违纪等行为的再次或重复发生。行政监督的防护功能并不是以某种专门行政手段实现的，而是运用行政法规、行政规章和行政纪律来约束、规范和监督行政机关及其工作人员的行政行为，通过制止和处分违犯行政法规、行政规章和行政纪律的行为来实现的。发挥行政监督功能的方式是不断发展的。传统的行政监督大多数是凭借权力强制、法律惩罚、法规惩处和纪律处分等方式来发挥行政监督功能。而当代行政监督则注重用心理激励、思想沟通、健康人格培养和社会伦理规范等方式来实现行政监督的功能。这种发展是适合社会和人的发展需要的。行政监督应当发展成为一种积极的、指导性和鼓励性的行政行为，而不是被动、应急的行政行为。
七、行政监督的基本内容
（一）行政指派监督
一般而言，行政监督主体对行政监督客体的监督就构成了行政监督的主要内容。行政监督主体一般指上级行政机关和专门的监督机构，而客体则指下级行政机关及其行政人员。行政机关对下级的监督一般可以相对地分高、中、低三个层次。不同层次有不同的监督内容。
行政上级对下级的监督是工作监督，其主要内容包括合法性监督、合理性监督和对行政人员的监督三个部分。其中合理性监督是上级行政机关对下级机关实施监督的主要内容。这些监督行为在高、中、低三个层次上的内容有所不同。行政监督的内容可细分为对行政指派、行政指导和行政评价的监督。如果以中国整修行政系统为参照系，国务院的监督为高层监督，省、自治区、直辖市的监督为中层监督，县级人民政府的监督为基层监督。
行政指派是指根据行政人员的品行、修改、知识结构、工作能力和工作经验和各项条件来分配他们的工作任务。行政指派的合理性直接影响到行政人员的工作情况和行政工作的整体效率。
根据行政指派和内容和特点，对行政指派的监督的内容主要涉及到：（1）行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配任务。（2）行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况。（3）行政领导是否定期考察行政人员的各项素质。（4）行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急。（5）行政领导在行政指派时是否给行政下级保留了适当的自主权。（6）行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合。
（二）行政指导监督
行政指导就是上级行政机关对下级行政机关和行政人员进行的非强制性的、以影响下级行政机关及行政人员行为为目的的行政活动。它包括管理性行政指导、协调性行政指导和咨询性行政指导。
任何行政指导都有一个合法性、合理性和责任性的问题。具体而言，对行政指导的有效性监督通常涉及到三个方面的内容：（1）对行政指导合法性监督；（2）对行政指导合理性的监督；（3）对行政指导责任性的监督。
（三）行政评价监督
行政评价是指对行政机关和行政人员所完成的工作进行考核、评估，通过评价确定奖罚的对象。行政评价涉及到如下关键变量：行政计划和行政目标是否吻合；已经完成的工作的数量和质量是否合乎标准；工作效率是否合乎要求；行政人员的能力是否胜任各自担负的工作。行政主人一般采取定性和定量相结合的方法。
对行政评价的监督通常涉及到四个方面的内容：（1）行政评价是否具有客观标准；（2）行政评价是否公开；（3）行政评价是否公正；行政评价是否坚持了实事求是的原则。
八、行政系统内部监督体系
行政系统内部监督，是指国家在行政机关内部设立的专门机关，对其国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议的制度。内部监督又分为一般监督和专门监督：
1.一般监督主要指层级监督。是指国家行政机关在上、下级行政隶属关系上产生的一种相互监督的关系和活动。一般监督是行政机关内部监督体系中最重要的部分，也是最为广泛的一种监督，具有直接性、经常性和广泛性等特点。
2.专门监督分为行政监察和审计机关对行政机关及其公务人员的审计监督。
九、行政系统外部监督体系
（一）国家权力机关的监督
国家权力机关的监督是指各级人民代表大会及其常务委员会，为维护国家宪法、法律的尊严和统一，维护人民的根本利益，代表人民的意志，运用国家权力，依照法定形式和程序对国家行政、审判、检察机关的工作和对宪法、法律的实施，所采取的监督、督促、纠正、处置的强制行为。国家权力机关的监督，包括三个相互关联的部分：(1)了解权。这是监督主体对监督对象实施监督的前提和基础。它包括听取工作报告和汇报，质询和询问，视察和调查，组织特定问题委员会等。(2)处置权。这是监督活动的一个实质阶段，是监督主体对监督对象违法或其他不适当行为实施纠正。 (3)制裁权。是指监督主体对监督对象违宪、违法或其他不适当的行为实施制裁。包括罢免、撤职、撤销等国家权力机关的监督，从根本上说，是人民当家做主、管理国家事务的具有体现。行政、审判、检察机关接受国家权力机关的监督，就是接受人民的监督；不承认或不尊重国家权力机关的监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权利，动摇了国家权力机关的监督权，就是动摇了人民当家做主的主人翁地位。
（二）司法监督——检察机关、审判机关
一是监督主体依照国家的宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督；二是司法机关依法对行政机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督。
（三）政党监督——中国共产党、民主党派
政党监督是指政党组织对行政机关的工作实施的监察与督导。政党监督包括执政党监督、参政党监督、在野党监督等，其中执政党监督占有非常重要的地位。在我国，中国共产党是执政党，坚持中国共产党对国家生活的领导，这是已写入1982年宪法序言的一项宪政原则。
（四）社会团体的监督
一般而言是社团组织作为监督主体对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动所进行的监察和督促。这里的社团组织，既包括社会团体也包括群众组织，如工会、共青团、妇联等社会团体和居民委员会、村民委员会等群众组织。社团组织是党和政府联系人民群众的桥梁。社团组织最了解人民群众的愿望和要求，能更好地表达和维护各自所代表的群众的具体利益，因而也能够对行政机关及其工作人员起到民主监督的作用。社团组织对行政机关及其工作人员实施监督的方式，主要是通过召开会议，通过口头或文字形式相同有关机关提出要求、建议、批评、对某些行政人员提出申诉、控诉、检举等。
（五）人民群众的监督——信访、传播媒介、行政复议和行政诉讼
群众监督主要是指公民或社会组织对于权力机构及其工作人员的监督，有时也指一般群众对于领导干部的监督。民主监督的一种重要形式。群众监督是人民主权原则、基本人权原则和法制原则的体现。我国宪法规定有“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律法规，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，具体方式涉及言论、出版、批评、建议、申述、控告、检举等。群众监督的实施机制包括信访制度、举报制度、社会调查制度、巡视制度、申述制度、政治协商对话制度、意见征询制度、领导接待制度等。
（六）社会舆论监督——新闻报道、公开披露、表达民意
新闻舆论监督是针对对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，通过报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目的。舆论监督是现代反腐败斗争的重要手段，这是因为腐败行为具有隐蔽性，是在黑暗中进行的肮脏交易，所以，担心腐败行为暴露在光天化日之下，使之成为千夫所指的丑闻，一直是腐败分子的心病。
案例讨论：北京市西城区公开164张区委各级领导权力运行图
新华社北京2013年12月5日电（记者 殷丽娟），贯彻执行权、主持决策权、审核把关权、督促检查权、应急处置权、干部酝酿权……5日上午，中国共产党北京市西城区第十一次代表大会开幕，西城区公开164张区委各级领导权力运行图，这是北京首次公布区级领导干部“权力清单”。
据西城区纪委副书记蒋春芳介绍，2011年3月，北京市纪委、市委组织部确定西城区为北京市区（县）委权力公开透明运行工作唯一试点单位，确定把西城区区委及区委常委会成员的“权力清单”列清，并向社会公布。在今天公布的“权力清单”中，包含了从西城区党代会、区委全会、区委常委会到区委书记、副书记、常委以及区委各职能部门、区委直属党委、区委任命的党组等各组织的2600多项职权。
西城区在列举“权力清单”的过程中，确定了区党代会职权、区委全委会职权、区委常委会职权、区委常委会成员职权共109项，区委各部门职权139项。同时，编制了职权目录，进一步明确各项职权的主体、责任和要求，理清了西城区四套班子权力界限。同时，还明确了很多新的权力运行方式。如在重大事项决策中，使用的“票决”等方式。
确定“权力清单”后，为规范运行程序，西城区绘制了权力运行流程图，明确行使权力的主体、条件、完成时限、监督措施等，并用注脚的形式，对权力运行中的限制性条件等做了详细具体的说明，包括区党代会、区委全会、区委常委会职权流程图13张，区委班子成员职权流程图81张，区委职能部门职权流程图70张，合计共164张。
“权力清单”列出后，对权力的监督分三个层次：一是党内监督，强化班子成员互相监督，加强纪委等监督机构的专门监督；二是有组织的社会监督，西城区组织了400多人的党代表人员数据库，从这些人员中选出工作专业对口的党代表参与会议的决策，实施监督；三是群众监督，西城区还将区各级领导的权力，运行流程以大屏幕的方式公布在西城区政府大厅、行政大厅中，并以网络的形式公布西城区委权力公开运行网。
到2012年年初，西城区权力公开运行办公室还将开辟监督短信平台，市民可进入网站获取短信号码，对西城区内权力公开运行中发现的问题和意见，以短信的方式进行反映。这些意见和建议都将汇集到权力公开运行办公室，由专人负责，保证反映的问题、意见是“原汁原味”。除有特殊情况外，要在两个工作日内给予答复和处理。在条件成熟时，权力公开还将开设微博等其他监督途径，以便广泛地听取群众的意见，接受监督。
第七讲 公共危机管理案例分析
学时分配：4学时
教学重点：公共危机的预防与处置
教学难点：国外公共危机的处置
理论讲授内容：
一、公共危机管理的内涵界定
危机的广泛定义是“干扰事务自然流程的任何事件，而且如果对其缺乏及时的认识和正确的处理，将会危害一个组织 的存在”。危机一般具有突发性和难以预测性的特点，并且它的公众涉及面较广，影响也较为严重。一般情况下，危机都具有四个特点：突发性、威胁性、紧迫性、公开性。
危机管理是专门的管理科学，它是为了对应突发的危机事件 ，抗拒突发的灾难事变，尽量使损害降至最低点而先建立的防范、处理体系和对应的措施。对一个企业而言，可以称之为企业危机的事项是指当企业面临与社会大众或顾客有密切关系且后果严重的重大事故，而为了应付危机的出现在企业内预先建立防范和处理这些重大事故的体制和措施，则称为企业的危机管理。
公共危机管理也称政府危机管理，即政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。
从这个定义中，我们可以明确：公共危机管理主体是政府及其他公共机构；公共危机管理重点是预防危机；公共危机管理功能是预防和化解危机；公共危机管理主要工作是研究问题、发现问题、解决问题；哦该男公关危机管理目的是回复社会秩序。
二、公共危机的分类、分级与分期
（一）危机分类
1.从发生领域分:经济危机、政治危机、文化危机、社会危机、生产危机 、生态危机、环境危机、教育危机、人口危机、卫生危机等等。
2.从危机成因分：内生型危机 外生型危机 混合型危机（多见）；或者分为天灾和人祸 ；禽流感 疯牛病
3.从影响范围分：全球性（世界性、国际性）危机——非典、爱滋病；区域性（国家性）危机——大地震；地方性危机——吉林水灾；（特定组织危机）——三鹿奶粉
4.从危机发生发展规律分：突发性危机；演变性危机(次生危机，灾后疫情；菲律宾人质事件、京藏公路堵塞)。
《突发公共事件总体应急预案》的分类：
1.自然灾害。水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
2.事故灾难。工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。
3.公共卫生事件。、传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情、其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
4.社会安全事件。恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。如出租车罢运。
（二）突发事件分级
《突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为四级： Ⅳ，Ⅲ，Ⅱ，Ⅰ级。按照灾害的严重性和紧急程度，颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色，同时以中英文标识，分别代表一般、较重、严重和特别严重。
（三）危机分期
危机生命周期理论：斯蒂文·芬克：四阶段理论
征兆期——发作期——延续期——痊愈期（潜伏期——突发期——蔓延期——解决期）
三、公共危机管理的基本特征
1.公共危机管理的目标是为社会提供公共产品；2.公共危机通过监测危机管理对象，可采取预防措施，最大限度地减少危害；3.公共危机管理的外部环境是开放的、非竞争的；4.公共危机管理的处置具有应急性；5.公共危机管理以强制力为管理的基础；6.公共危机管理的对象和预测具有不可确定性；7.公共危机管理的预控和预案具有不确定性；8.公共危机管理要受公众的监督与约束；9.公共危机管理具有综合性的特点；10.公共危机管理具有国际性。
四、公共危机管理的处理原则
1.时间性原则。采取紧急处置手段，及时控制危机事态的发展是危机管理的第一原则。
2.效率性原则。公共危机蔓延速度很快，要求政府快速反应，有效动员社会资源。
3.协同性原则。参与危机应对的人员和力量来自各个方面,比如交通、医疗、通信、消防、食品等，协同一致动作特别重要。5.12抗震救灾开始有个阶段出现混乱，之后在绵阳设立了一个统一指挥领导小组，指挥调配各方力量和物资，有效解决了这个问题。
4.科学性原则。该项原则主要针对因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的危机事件。如应对这类大型事故、地震、海啸、飓风等不可盲目蛮干，必须注重科学性、技术性，多征求专家的意见。正例：唐家山堰塞湖的处置充分发挥了水利专家的作用。反例：前苏切尔诺贝利电站核泄漏事故，因为隐瞒真相，造成重大人员伤亡。
案例讨论：1994年美国洛杉矶大地震事件考验政府危机管理能力
1994年1月17日凌晨4时31分(北京时间17日20时31分),，在洛杉矶市西北35公里处(北纬34°13′,西经118°32′)发生里氏6.6级地震，震中位于市中心西北200多公里的圣费尔南多谷的北岭地区。发生地震时大多数人还处于沉睡之中，还没有来得及反应，灾难就降临了。在持续30秒的震撼中，大约有11000多间房屋倒塌，震中30公里范围内高速公路、高层建筑毁坏或倒塌，煤气、自来水管爆裂，电讯中断，火灾四起，直接和间接的造成62人死亡,9000多人受伤,25000人无家可归，财产损失300多亿美元。
这次的公共危机属于自然灾害，所谓自然灾害，是地球表面的孕灾环境、致灾因子和承灾综合作用的产物，是在一定的自然环境背景下产出的、超出人类控制和承受能力、危害人类生命、财产、社会秩序的自然事件，波及的范围也十分广泛，这次危机具有突发性，加上在凌晨时候，地震又很强的冲击力和破坏力，造成的损失不可估计。
洛杉矶地区位于美国西海岸，洛杉矶属于人口密集而且是全球经济发达的地区，正好处于全球最大的地震带--环太平洋地震带范围内，是一个地震高发地区。后经科技人员勘测，在地下两万米左右的深处有一条活动断层，专家们认为，这是造成本次地震的罪魁祸首。
本次地震号称该地区历史上有数的大地震，但仅死亡62人。其死亡人数之少，主要归功于洛杉矶地区建筑物具备了良好的防震功能。当地政府和人民在该地多次发生地震后，树立了较强的防震意识，在建造房屋时，大都采用木质结构，植根于坚实的岩层中，并依山势而布局，所以当地房屋的抗震性能非常优越，在发生地震时能够避免倒塌，大在降低了伤亡人数。但从另一方面分析，本次地受伤亡人数虽然很少，但经济损失高达300亿美元。这是因为洛杉矶地区是全美第二大城市带，经济密度相当高，灾害的放大效应非常明显，形成了低人口死亡率、高经济损失率的灾情特征。
尽管这次是少有的大地震，不过仅仅死亡才62人，由于公共危机管理中的公共危机的再发生预防，指在以前发生过类似的危机，针对其发生原因采取相应的预防措施，消除其再度发生的前提条件，以此来防范。如，1989年8月美国旧金山发生的大地震，美国的危机预防，在洛杉矶的大地震之前，曾进行过一次大规模的地震救灾演习，加上当地政府和人民在该地多次发生地震后，树立了较强的防震意识，在建造房屋时，大都采用木质结构，植根于坚实的岩层中，并依山势而布局，所以当地房屋的抗震性能非常优越，在发生地震时能够避免倒塌，才能大大减少伤亡和损失。日本作为地震多发带而经常进行预防演习，一般情况下的地震对日本的生活影响不大。
【讨论与分析大纲】
一、分析政府组织在地震防治的措施和作用
二、如何构建科学合理的危机管理体系？
三、在政府危机管理中，如何正确处理政府、民众与媒体等之间的关系？
四、如何提高政府危机管理能力？
第八讲 公共政策案例分析
学时分配：4学时
教学重点：公共政策的过程与行政决策
教学难点：行政决策的科学性
理论讲授内容：
一、公共政策的内涵
公共政策（Public Policy），是目前世界上公共管理研究的主要范畴。传统的公共政策研究派生于政治学和行政学，意在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡，通过政治学和行政学的原理及模型分析对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究，为高质量的公共政策提供咨询。是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。
广义上的公共政策包括法律、行政法规、地方政府的规章，也包括地方政府所制定的决议、决定、政策，命令、指示、规定等等，这都属于广义的公共政策。列宁说过：“法律是一种整治措施，是一种政策”。法律与公共政策一样，都是公共权威为解决公共问题、协调各利益主体间的关系，都是为了解决公共利益的，不是解决私人利益的，公共政策的核心是利益关系。
公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。公共政策是一种权威性的价值分配方案。公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”
二、公共政策的功能
（一）常态社会中公共政策活动的基本功能：引导功能、调控功能、分配功能。
1.公共政策的引导功能（1）公共政策的规范导向功能主要是通过两种途径表现出来：一是借助于目标要素，规范人们的行为方式；二是借助于价值要素，规范人们的行为方向。(2)公共政策发挥的规范作用可以分为直接导向和间接导向，在一定条件下，两者可以相互转变。（3）公共政策的导向功能，从作用的结果来衡量，可以有正向的导向，也可以有负向的导向。
2.公共政策的调控功能（1）公共政策调控功能的基础包括两方面：一是这种调控的必要性，社会之所以需要运用公共政策进行调控，是因为现实社会中存在着各种不同的利益群体，它们之间不可避免地会有摩擦、冲突甚至对抗，政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控；二是这种调控的可能性，社会之所以能够运用公共政策进行调控，乃是因为现代社会的运行不是一个自发的、无序的过程，而是一个依据客观规律的、有序的、按比例的过程。（2）公共政策的调控活动也有直接与间接两大类型，公共政策还可以分为平衡调控和非平衡调控两种方式；就调控结果来说，则有积极调控与消极调控两类。
3.公共政策的分配功能（1）一般来说，政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：一种是为追求效率而鼓励扩大差别的原则，二是为消灭差别而牺牲效率的原则（计划经济体制下），三是效率与公平相统一的原则（市场经济体制下）。（2）能从政府的公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：一是与政府的主观偏好相一致的公众；二是能代表社会发展方向的公众；三是在社会中成为大多数者的公众。
（二）转型社会中公共政策活动特殊功能
1.社会均衡稳定功能公共政策的作用在于：当矛盾还没有加剧和激化时，协调社会不同群体的利益，化解这些矛盾；当某些激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会有良好的秩序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。
2.社会公平正义功能在转型社会中，效率和公平是需要经常注意和处理的一对矛盾。公共政策的作用在于通过各种协调、补偿措施，尽量实现个体之间、社会集团时间、社会层次之间、代与代之间在机会方面的公平、平等、公正。
3.促进社会变革求新的功能在社会转型时期，重要的任务是破除无效率的、已经同社会发展要求不相适应的旧体制，这需要解放思想、大胆变革、向外开放，但是旧的体制是不会轻易消失的。公共政策的作用就在于，通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策创新，来突破旧的机构设置和旧的的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制度安排，保证在新的利益结构出现后，能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会的变革、发展。
三、公共政策体系
（一）公共政策体系的特点
公共政策体系是指不同政策单元之间和同一政策内部不同要素之间的关联性及其与社会环境相互作用而形成的系统。具有四个特点。
1.整体性。公共政策体系是一个有机的整体，这是政策体系首要的基本特点。
2.相关性。指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质。
3.层次性。从纵向结构看，政策体系从高层到低层分为若干等级，高层级政策是低层级政策的基础，低层级政策是对高层级政策的具体化。从横向结构看，政策体系内部分为不同类别的子系统，它们之间相互补充、配合、协调，使政策体系得以保持自身的有机整体性。
4.有序开放性。这是政策运行状态的特征之一。有序性体现了政策体系的结构和运动按照一定秩序有规则地进行。开放性体现了政策体系与社会环境之间的关系。
（二）公共政策体系的结构
从时间和空间两个向度来划分，公共政策体系的结构可以分为纵向结构和横向结构。
1.纵向结构
(1)总政策。这是政策主体在一定历史阶段为实现一定任务而规定指导全局的总原则，其构成要素主要包括总目标、总任务和总路线。内容具有高度的概括性、综合性、长期性和全局性，是一种战略政策。
(2)基本政策。这是政策主体用以指导某一领域或方面工作的指导原则、基本方针。它是总政策在某一领域或方面的具体化。它具有区域性和阶段性两个特征。
(3)具体政策。这是不同层次的政策主体针对某一具体问题而制定的具体措施、准则、界限性规定。它是基本政策的具体化和分解，它有具体性、可操作性、时效短、变动快等特点。
2.横向结构
(1)政治政策。它是以争取政权或维护政权为中心目标，以全面协调社会各阶级、阶层、党派、集团、公民的政治权利和义务关系为基本内容的政策。它在政策体系横向结构中处于首要地位。
(2)经济政策。这是以调节人们的经济利益关系为基本内容，以促进经济发展为根本目标的政策。它在政策体系横向结构中处于基础地位和决定作用。
(3)文化政策。这是以指导人们精神生活为内容，以建设精神文明为根本目标的政策。
(4)社会政策。它是以协调人类群体和社会环境关系为内容，以保证社会有机体良性运行为根本目标的政策。它要解决的是人类社会存在的最基本的环境条件，其他政策不能解决的问题，最后都要由社会政策来加以解决。
(5)对外政策。它是以协调国与国之间关系为内容，以创造良好的外部国际环境为根本目标的政策。
政策体系横向结构中的各个构成要素，各有不同的调控对象，功能各异，它们之间存在着相互补充的关系，因此在实际运行中应彼此协调、相互配合，从而促进整体社会的协调有序发展。
四、公共政策的主体与客体
（一）公共政策的主体
1.政策主体
政策的主体可以一般的界定为直接或者间接地参与政策的制定、执行、评估和监控的个人或组织。政策主体的构成因素一般都包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众传媒等。西方很多的教材把主体分为官方主体与非官方主体。（1）官方主体。政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者， 一般包括国家机构、执政党、政治家、官员等。（2）非官方主体。政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程 的参与者，主要包括利益集团、大众传媒、公民个体以及民间思想库等。
2.公共政策主体
公共政策主体是政策系统的核心成分，是指参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。公共政策作为政策的一部分，因此公共政策的主体就是政策主体所包含的所有个人或者组织。主要有国家机构、政党、利益团体、思想库、大众传媒、公民个体等。公共政策的主体是公共政策出现和实施的主要推动者，是公共政策能够发挥效能的关键变量。在客观现实中，公共政策主体变得越来越复杂和多样化，几乎所有的社会力量都可以纳入主体范畴。这一趋势反映了现代社会公共政策社会化的普遍性。
（二）公共政策的客体
公共政策的客体是指公共政策实施中将要解决的现实问题和会受到影响的目标群体。绝大多数公共政策都肩负着如何解决特定的公共问题这一使命，它所制定的方案、准备调配的资源和确立的目标都是围绕着特定的目标而产生的。和问题相关的是特定的目标群体，所有绝大多数政策也必然包含着特定的目标群体，他们在政策规定中将会受到利益的减损和增加。
1.公共问题是指现实的状况和理想预期的标准之间存在的差距。这种差距往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。其包括客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性。
2.目标群体。政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员被称为目标群体，公共政策是对社会价值进行权威性的配臵。社会价值的配臵并不是一个价值无限增大的过程，在绝大多数情况下，它就像分蛋糕一样，总存在一些人多些，一些人少一些，而另一些人少一些的结果，甚至会出现将一些人的利益减损而用来补充另一些人利益的情况。这种因公共政策实施而利益收到影响的个体或者组织就是目标群体。
案例分析：美国波士顿政府的大隧道工程
1959年，一条两侧被涂成绿色的高架桥穿城而起，波士顿政府称之为“中央大动脉”，波士顿居民却喻之为“绿色大怪物”：建成后人为地割裂了城市空间；到2000年，它每天堵车长达8至10个小时。
为此，有人建议修建“大隧道”。“大隧道”则旨在拆除高架桥，在地下建设拓宽的高速公路，将地上区域恢复为绿色公共空间，这无论对交通、城市景观还是环境保护而言，都是有利的。“‘大隧道’即是对以往错误的纠正。”
波士顿“大挖掘”工程本来预算28亿美元，实际花费220亿美元；本来预计几年完成，实际耗时16年。原因之一是市民参与使建设节奏大大放慢。1981年开始设计查尔斯河上的大桥，很多环境保护者反对，提出应该修建河底隧道。但这个想法和其他27个方案都因造价太高，在反复协商中被搁置一旁。一直到1994年，才找到一个令各方满意的方案。再如，从1983年到1991年，“大隧道”工程的建设方共提交了三个版本的“环境影响评估报告”，摆设在波士顿的图书馆、超市和邮局等公共场所，供市民查看和提出意见。波士顿政府还专设了“大隧道”工程官方网站，市民可以从中获取施工规划、工程进度等信息，发表各种意见。
麻省公路管理局主席马修·阿莫瑞乐接受《南方周末》采访时表示，如果想要公众参与，就得花时间花钱，而这样的花费是值得的，因为“我们得到的是一座美丽的城市地标式的桥梁，而不是一个几十年的遗憾”。
【讨论与分析大纲】
一、行政决策中公众应如何发挥作用
二、行政决策中存在的问题及改进办法
三、政府公共政策制定的反馈方式
四、课堂自由讨论关于公共政策的制定中的民众参与方式
